Esnek Karşılık Doktrini (Flexible Response Doctrine)

Esnek Karşılık Doktrini (Flexible Response Doctrine)
Kategori: Siyâsî Tarih
Soğuk Savaş döneminde NATO ana olarak iki strateji üzerinde durmuştur. İlk dönemlerde "Kitlesel Karşılık" stratejisini benimseyen NATO, daha sonraki dönemlerde, karşı taraftan gelen tehdidin kıtalararası balistik füzelerle (ICBM - Inter Continental Ballistic Missiles) ya da yerinin belirlenmesi çok zor olan nükleer denizaltılarla yavaş yavaş hesap edilemez bir düzeye ulaşmaya başlaması ve bu durumun uluslararası ilişkilerde yumuşamaya yardımcı olması sonucunda, stratejisinde belli ölçüde yumuşama yoluna gitmiş ve "Esnek Karşılık" stratejisini benimsemiştir. [1]

Küçük çaptaki çatışmalarda nükleer silahların olayları global bir savaşa döndürme olasılığı, bu silahların kolaylıkla kullanılmasına ve dolayısıyla da caydırıcı bir unsur olarak kalmasına engel olmaktaydı.[1]

1957 tarihi NATO için kritik bir yıldı. 1957 Ekim’inde Sovyetler, Sputnik uydusunu uzaya göndermişler, böylelikle askeri planda üstünlüğü ele geçirmişlerdi. Sputnik olayı iki kutuplu dünyadaki tüm dengeleri altüst eden ve bu arada NATO’nun temel askeri stratejisini değiştirmesine yol açan tarihsel bir gelişmeydi. Sovyetler Birliği’nin orta menzilli balistik füzeleri kullanma yeteneğine kavuşması, kıtalar arası savaşı olanaklı kılıyordu. Kıtalar arası balistik füzelerle ABD’nin NATO stratejisine bakışı tamamen değişmiş oldu. Çünkü daha önce ABD toprakları herhangi bir Sovyet saldırısıyla yüz yüze gelmeyecek, çarpışma alanı tamamıyla Avrupa toprakları olacaktı. Bu durum ABD’nin askeri stratejilerini belirlerken daha rahat davranmasına yol açıyor, aynı zamanda onu Avrupalı müttefikleri karşısında üstün kılan bir etken oluyordu. ABD’nin de savaş sahası olarak hesaba katılıyor oluşu, son derece saldırgan bir askeri strateji olan Kitlesel Karşılık stratejisinin de iflasını işaret ediyordu. İşte bu nedenlerle Aralık 1967’de Esnek Karşılık stratejisi kabul edildi. Esnek Karşılık stratejisi üç aşamalı bir yapıya sahipti. İlk aşama NATO’ya üye ülkelerden herhangi birisinin konvansiyonel bir saldırıya uğraması durumunda, bu saldırıya aynı biçimde karşılık verilmesini öngörüyordu. Söz konusu saldırı konvansiyonel silahlarla geçiştirilemiyorsa ikinci aşamaya uygun olarak planlı ve ölçülü bir nükleer savaşa girişilecekti. Üçüncü ve son aşama, tam bir nükleer felaket ile sonlanacak, insanlığı tehdit edecek genişlikte bir savaş demekti. Bu aşamaya varana dek sürdürülecek müzakereler ve pazarlıklar, ani bir nükleer savaş olasılığını ortadan kaldıracaktı.[2]

1957 Ekiminde Rusların Sputnik uydusunu uzaya göndermeleri, bütün hesapların tekrar gözden geçirilmesine sebep olmuştur. Bu olay sadece global güç dengesini Sovyetler Birliği lehine değiştirmekle kalmamış, aynı zamanda NATO içindeki dengeleri de Avrupa devletleri lehine değiştirmiştir. Rusların kıtalararası balistik füzeleri geliştirmiş olmaları, o zamana kadar en fazla orta menzilli füze geliştirmiş olan ABD'yi tedirgin etmiş, topraklarını bir Rus nükleer saldırısına açık hale getirmiştir. Bu da ABD'nin "Kitlesel Karşılık" stratejisinden "Sınırlı Nükleer Savaş" stratejisine kaymasına neden olmuştur. Bu strateji olası bir nükleer savaşın ABD topraklarında değil de Avrupa'da ya da kanat devletler üzerinde olmasını öngörmektedir. ABD bu politikanın uzantısı olarak Avrupa (ve Türkiye gibi bazı kanat ülkelerin) topraklarına orta menzilli balistik füze (IRBM- Intermediate Range Ballistic Missiles) yerleştirmek yoluna gitmiştir. Bu durumda Avrupa ülkeleri girecekleri risklerin karşılığı ABD'den hemen istemişler, Fransa da NATO'nun askeri kanadından çekilmiştir. Zira görünen odur ki , ABD, Avrupa Devletlerini savaş alanı olarak kabul edebilme düşüncesinin yanında, hala nükleer tetikte parmaklarının olmasını istememektedir.

Bu tip tartışmalar stratejinin derece derece değişmesine sebep olmuş ve 1957 yılından beri yerleşmekte olan sınırlı savaş anlayışının "Esnek Karşılık" haline gelmesi süreci başlamıştır. [1]

Esnek karşılık doktrini, ABD'nin Kennedy döneminde gerçekleştirdiği, daha sonra NATO'nun benimsediği savunma doktrinidir.[5] Esnek karşılık temel olarak "Nükleer eşik" adlı bir geçiş dönemini de bulundurarak doğrudan nükleer karşı taarruz yerine konvansiyonel savunmaya öncelik tanımaktadır. [3] 1960'ların sonlarından itibaren NATO'nun kabul ettiği askeri stratejidir. buna göre, karşı taraftan gelecek saldırının niteliğine uygun bir karşılık verilmesi öngörülmüştür. bu açıdan, Avrupa'da SSCB tarafından konvansiyonel silahlarla girişilecek bir harekata aynı düzeyde tepki gösterilebileceği gibi nükleer düzeyde de cevap verilebilecekti. bu sebeple, gösterilecek tepkinin belirsizliğinin ilk saldıracak taraf için caydırıcı olması beklenmiştir.1962 yılında ABD'nin askeri stratejisi olarak ilan edilen, esnek karşılık stratejisi,1967 yılında da NATO tarafından resmen kabul edilmiştir. kısaca FRS olarak bilinir. [4]

Doktrin, ABD'nin tam anlamıyla yaşamsal çıkarlarının söz konusu olduğu durumlarda güvenliğini nükleer silahlarla koruyacağı, öteki durumlarda ise savunmanın geleneksel silahlarla yapılacağı anlayışına dayanıyordu. Kısacası, karşılaşılan silahlarının niteliğine göre yanıt verilecekti. Çünkü bir saldırıya kitlesel karşılık vermesi ABD'nin hareket serbestisini sınırlandıran bir durum haline gelmesiydi. Ayrıca Sovyetler Birliği'nin kıtalararası balistik füze sistemlerine sahip olmasıyla ABD'nin kendisi artık doğrudan Sovyet saldırısına açık bir hale gelmiştir. Bu durumda Avrupa'da muhtemel bir Sovyet saldırısında hemen nükleer güçle yanıt verilmesi halinde Amerikan toprakları da bir nükleer saldırı tehlikesi altında kalıyordu. Bu durumun ortaya çıkmaması için "esnek" bir strateji izlenmesi gerekiyordu.

Esnek karşılık doktrininin en doğal sonucu NATO'nun kara kuvvetlerinde bir artışa ihtiyaç duymasıydı. Çünkü karada Sovyetleri dengelemek gerekiyordu. Yeni strateji sonucunda Avrupalı müttefikler arasında Amerikan nükleer gücünün kontrolü yüzünde istekler çıktı, anlaşmaya varılamaması sonucunda Batılı müttefikler arasındaki konsensüs bozuldu ve Fransa NATO'nun askeri kanadından çekildi. [5]

NATO örgütünün askeri stratejisi, 1990'lı yıllara kadar, hiçbir zaman kesin hatlarla belirlenmemiş olsa da, soğuk savaş dönemi boyunca NATO'nun iki ana strateji üzerinde durduğu söylenebilir. İlk evre olarak NATO'nun ve üye devletlerin güvenliğinin ABD'nin nükleer gücüne dayalı olduğu "Kitlesel Karşılık" döneminden bahsedebiliriz. Bu dönemde Bu stratejiye göre NATO müttefiki ülkeler herhangi bir krize ilk safhasında müdahale edecekler ve saldırgana tüm güçleriyle karşılık vereceklerdi. Tüm güçlerden kasıt, o zaman için çok hayati bir konu ve etkili bir "caydırıcılık" için en gerekli silah olarak kabul edilen "nükleer güç" kullanımıdır. 1961 yılından sonra, uluslararası arenadaki yumuşama havasından da etkilenerek yeni bir strateji için altyapı oluşmaya başlamıştır. "Esnek Karşılık" adındaki bu strateji, kendinden önce gelen stratejinin, nükleer gücün caydırıcılık konusundaki inandırıcılığını büyük ölçüde sona erdirmesi sonucunda ortaya çıkmıştır. Bu stratejiye göre, herhangi bir kriz durumunda hemen nükleer güce başvurulmayacak, önce konvansiyonel askeri güç kademeli bir şekilde kullanılacaktı. Konvansiyonel güç kullanımı problemi halletmezse o zaman nükleer güce başvurulacak, bu da kademeli bir şekilde olacaktı. Bu stratejinin kabulü ile birlikte herhangi bir çarpışmanın ölüm ve yıkım konusundaki tehditleri azalmaya başlamıştır. Aynı zamanda da Sovyet tehdidine karşı Batı'nın karşılığının inandırıcılığı da artmıştır. [1]

Esnek Karşılık
"Sınırlı Savaş" fikrinin yavaş yavaş yerleşmesiyle başlayan yumuşama süreci, kaçınılmaz olarak "Esnek Karşılık" stratejisinin gündeme gelmesini sağlamıştır. "Kitlesel Karşılık" stratejisi, II. Dünya Savaşı sonrası gergin uluslararası ortamda NATO üyesi ülkelerin güvenliğini sağlamakta başarılı olmuş, ama değişen uluslararası konjonktür adı geçen stratejinin yeni şartlara daha iyi uyum gösterecek bir başkasıyla değiştirilmesini gerekli kılmıştır.

Sputnik olayı, hem NATO içinde hem de süper güçler arasındaki dengeyi bozmuştu. Dolayısıyla 1957 yılından itibaren "Kitlesel Karşılık" stratejisinin eksi yönleri artık daha çok göze batmaya başlamıştı. Örneğin bu strateji saldırgana karşı topyekün ve tüm imkanlarla karşılık vermeyi öngörmekteydi. Durum böyle olunca, coğrâfî olarak tehdide en yakın topraklar üzerinde olan Avrupa devletleri karar mekanizmasında daha çok yer almak istiyorlardı. Bu da her karara ve stratejiye müdahale etmek isteyen Avrupalı devletlerin ABD'nin hareket alanını kısıtlaması demekti. İkinci olarak, eskiden Amerika toprakları olası bir Rus nükleer saldırısı menzili dahilinde bulunmuyordu. Bu da ABD'nin Sovyetler Birliğine karşı daha rahat hareket etmesini sağlamaktaydı. Ancak, Sovyetlerin ICBM'leri kullanmaya başlamalarından sonra ABD toprakları bu tip bir saldırıya açık konuma gelmişti. Dolayısıyla, Avrupa'ya olası bir Rus konvansiyonel saldırısını "Kitlesel Karşılık" stratejisine uygun olarak karşılamak demek, benzer bir Rus nükleer saldırısına ABD topraklarında rastlamak demek olacaktı. Sonuç olarak daha esnek bir stratejinin benimsenmesi daha uygun bir seçenek olarak ortaya çıkmıştı

Sonraki dönemlerde ise ABD'de kıtalararası balistik füze yapımına başladı ve bu füzeleri yerlerinin tespit edilmesi çok zor olan nükleer denizaltılara yüklemeye başladı ve buradan hareketle çok seçenekli stratejiler üretebilme olanağına sahip oldu. İki tarafın da nükleer teknolojide bu kadar ilerlemiş olmaları birbirlerine verebilecekleri zararları ölçülemez biçimde arttırmıştı. Dolayısıyla nükleer gücü kullanma tehdidi artık caydırıcılığı ya da inandırıcılığı olan bir konu olmaktan çıkmıştı.

Aralık 1967'de Savunma Planlama Komitesi tarafından kabul edilen "Esnek Karşılık" stratejisi temelde 3 kademeli bir stratejidir. İlk kademede üye ülkelerden birisinin konvansiyonel bir saldırıya uğraması durumunda buna aynı şekilde karşılık verilmesi söz konusudur. Eğer saldırı konvansiyonel yollarla geçiştirilemezse, bu durumda planlı ve ölçülü bir şekilde nükleer silahlar kullanılacaktır. Üçüncü kademe ise tam bir felakete dönüşecek bir nükleer savaştır. Böylece tırmanma yoluyla krizler üç bölümde incelenebilecektir. Bununla beraber anında ve topyekün bir nükleer karşılık yükümlülüğü de ortadan kalkmış olmaktadır.

Bu strateji ara bir aşama olan "ileri savunma" anlayışını da beraberinde getirmiştir. Bu anlayışa göre küçük çapta bir nükleer saldırıya karşı hemen nükleer silahlara başvurulmayacak, araya bir pazarlık süreci konulacaktı. Tabi bu arada konvansiyonel güçlerin Rus saldırısını belirli bir noktada tutabilmeleri gerekiyordu. Bu da doğal olarak NATO'nun konvansiyonel güçlerinde bir artışı gerektirmekteydi.

Stratejinin kabul edildiği yıllarda ve daha sonrasında iki nokta eleştiri konusu olmuştur. Birincisi, "sınırlı savaş" anlayışı bazı NATO üyesi devletleri savaş alanı dışına çıkarırken bazılarını olası bir savaşın merkezi haline getiriyordu. Örneğin Kanada böyle bir tehdide ne kadar uzaksa, Türkiye o kadar yakındı. Zira Türkiye topraklarında büyük güçler arasındaki küçük çatışmalar oldu-bitti'ye getirilebilir, ve Sovyetlerin işgal edeceği topraklar dünya barışının bozulmaması uğruna feda edilebilirdi. Şimdi çok uzak bir ihtimal gibi görünen bu olasılık Soğuk Savaş ortamında üst düzeyde bir güvenlik bunalımına sebep olabilirdi. Zaten, Türkiye, "Esnek Karşılık" stratejisine bu sebeplerden dolayı uzun süre direnmiş ve durumu en son kabul eden ülkelerden biri olmuştur.

Sonuç olarak bu iki strateji, Soğuk Savaş dönemine damgasını vurmuş ve sonuç olarak NATO üyesi ülkelerin güvenliğini göreceli bir başarıyla sağlamıştır. [1]

İlgili Yayınlar
William W. Kaufmann, ed., Military Policy and National Security, 1956.
Maxwell D. Taylor, The Uncertain Trumpet, 1960.
William W. Kaufmann, The McNamara Strategy, 1964.
John Newhouse, et al., U.S. Troops in Europe, 1971.
Bernard Brodie, War and Politics, 1973.
Colin S. Gray, Strategic Studies and Public Policy: The American Experience, 1982.
Robert Jervis, The Illogic of American Nuclear Strategy, 1984.
James Woolsey, ed., Nuclear Arms: Ethics, Strategy, Politics, 1984.
Gregg Herken, Counsels of War, expanded ed., 1987.
McGeorge Bundy, Danger and Survival, 1988
Flexible Response Doctrine (English)
US Military History Companion: Flexible Response
The doctrine of “flexible response” was a not entirely successful attempt to “square the circle” of nuclear weapons strategy by suggesting ways in which nuclear weapons could be used, together with conventional weapons, in battle without invoking nuclear Armageddon. Though it remains a part of official U.S. policy in the 1990s, it has been eclipsed by increasing awareness that nuclear weapons have no utility except to deter others from using these weapons.

The phrase was widely publicized by Gen. Maxwell Taylor in his book The Uncertain Trumpet (1960) published immediately after his resignation as chief of staff of the U.S. Army in protest to army budget cuts. Taylor argued that the doctrine of “massive retaliation” had been overtaken by events because of the growing Soviet nuclear capability, and that nuclear weapons, or at least strategic as distinguished from tactical nuclear weapons, by themselves did not constitute an effective response to low‐level aggression. Taylor proposed a significant expansion of conventional weapons budgets and troop strength, which had been cut back during his term as chief of staff, with consequent losses to the army in its battles with the other services over the division of the military budget.

Taylor's ideas were enthusiastically adopted by the Kennedy administration, and President John F. Kennedy appointed him a special adviser, and then chairman of the Joint Chiefs of Staff (1962). Kennedy had already expressed the view, in a major speech on the Senate floor in 1960, that U.S. nuclear retaliatory power “cannot deter Communist aggression” and was “too limited to justify atomic war,” although he did not refer to the doctrine of flexible response by name.

One of the first official acts of Secretary of Defense Robert S. McNamara was to instruct the Joint Chiefs to revise the Single Integrated Operating Plan (SIOP) to create several options for the use of the strategic nuclear force, in place of the single option of ordering a devastating attack on Soviet society. At the same time, McNamara sought and obtained from the Congress substantial increases in funding for nonnuclear forces. These increases were designed to assure that the NATO conventional response to a Soviet incursion across the Iron Curtain would be more than token resistance designed to trigger the employment of nuclear weapons, despite European nervousness that anything more than a conventional trigger might weaken the effectiveness of the nuclear deterrent. In a special presidential message of 28 March 1961 accompanying the major budget revisions, Kennedy asserted: “Our defense posture must be both flexible and determined … our response … selective, permitting deliberation and discrimination as to timing, scope and targets …”

Reacting in part to Nikita Khrushchev's call for “wars of national liberation,” the Kennedy administration made training for “sub limited war” a key element in its flexible response policy, including special emphasis on counterinsurgency by special operations forces such as the army's Green Beret teams.

Early theorists of nuclear strategy, like Bernard Brodie and William Kaufmann, rejecting massive retaliation except as an instrument of last resort, embraced policies that could be described as flexible response, although again they did not employ the term. Brodie for a time explored the potential of tactical nuclear weapons as offering more flexibility. Others, particularly Herman Kahn, argued that the United States could survive a major nuclear exchange, provided it undertook an extensive civil defense effort.

McNamara, applying the doctrine in practice, realized that it did not offer a ready answer to the fundamental question, How much is enough? At first he proposed, in a speech to NATO allies later delivered in unclassified form at the University of Michigan, that strategic nuclear forces should be configured like conventional forces, “to destroy the enemy's military forces, not his civilian population.” This proposal was motivated in part by the desire to constrain allied, and particularly French, nuclear forces to coordinate their war plans, in order to reduce the likelihood that uncoordinated strikes would lead rapidly to nuclear Armageddon.

McNamara later shifted his emphasis away from a counterforce strategy to base his nuclear force requirements on the capacity to inflict unacceptable damage on the enemy (i.e., Soviet) society and economy, after absorbing the most powerful first strike that could be directed against the United States. This doctrine of Mutual Assured Destruction (derisively labeled MAD by its critics) did not exclude the possibility of flexible response, including limited nuclear response to a Soviet conventional attack across the North German plain, relying on nuclear weapons to overcome an assumed Soviet conventional superiority. But MAD supporters put more faith in an assured second strike capability than in the threat of limited nuclear weapons involvement, which could too easily escalate into an all‐out nuclear exchange. President Richard M. Nixon's substitution of “sufficiency” for “supremacy” in the vocabulary of nuclear strength made Mutual Assured Destruction more palatable.

A flexible response analysis (not under that name) had a brief revival in the 1980s when the Soviets initiated the deployment of a new nuclear tipped missile specifically aimed at European targets, and NATO responded by beginning the deployment of two Europe based missiles targeted on the Soviet Union, generating a major controversy in Europe and the United States over the appropriateness of the response. But Premier Mikhail Gorbachev resolved the controversy by accepting an earlier proposal by President Ronald Reagan to terminate both deployments.

It can be argued that the shift from massive retaliation to flexible response created a more favorable climate for arms control negotiations. It seems more logical, however, to attribute both developments to the realization that eventual rough nuclear parity with the Soviets was inevitable—and rough parity was good enough to produce mutual assured destruction.

On the debit side, critics of U.S. involvement in the Vietnam War (e.g., Brodie) argue that the idea of flexible response may have helped to lead the United States into the Vietnamese quagmire, and, as Colin Grey has observed, “Strategic concepts of flexible response and controlled escalation have … tended to blind decision makers to the possible employment of non military options.” [6]

U.S. Secretary of Defense Frank Carlucci on Nuclear Deterrence and Strategic Defenses January 17, 1989
Flexible Response: Foundation of U.S. Nuclear Deterrence
For the past 40 years, U.S. nuclear doctrine has been characterized by remarkable consistency.

Since 1945, there has been only one major change in our nuclear doctrine - the shift, during the Kennedy Administration, from massive retaliation to flexible response. Despite this continuity, three secretaries of defense since then have had to respond to charges that U. S. strategic nuclear doctrine had changed during their tenure. This section states clearly what our nuclear strategy is - and what it is not. Whereas massive retaliation sought to deter any form of Soviet aggression through the threat of immediate, large-scale, nuclear attacks against military, leadership, and urban industrial targets in the Soviet Union, the key to flexible response is explicit in its name. Massive retaliation provided only two options to a president in the event of Soviet aggression - do nothing, or launch a massive attack against the Soviet Union. As the Soviets acquired a nuclear capability, including the ability to strike targets in the United States, the credibility of a deterrent based solely upon this threat declined. The new flexible response doctrine increased the number of options available to the president, and provided the capability either to respond to Soviet aggression at the level at which it was initiated, or to escalate the conflict to a higher level.

Flexible response confronts Soviet attack planners with the possibility that we may respond to a conventional attack with conventional forces, or, if these fail to defeat the aggression, with land - and/or sea - based nonstrategic nuclear weapons, or with limited or massive use of U.S. strategic nuclear weapons against targets in the Soviet homeland. Flexible response has enhanced deterrence, multiplying the uncertainties confronting the Soviet leadership, and confronting them with the threat of costs that would far out-weigh any gains that might be achieved through aggression.

Nuclear weapons are incorporated into our flexible response doctrine at two levels. On one level, U.S. non-strategic weapons - both land- and sea-based - are incorporated into U.S. and NATO planning. These weapons could be employed to degrade Soviet military operations in a particular theater, and to induce the Soviet leadership to cease its aggression through the threat of further escalation. Strategic nuclear weapon systems are also included in planning for limited strikes to provide a capability to retaliate against military installations deeper in Eastern Europe or the Soviet homeland. The incorporation of U. S. nonstrategic and strategic systems in these options provides a president with greater flexibility.

On a second level, strategic nuclear systems are incorporated into U.S. nuclear war planning to provide the president with a series of large-scale alternative responses to a massive Soviet nuclear attack. These systems also provide the backbone for our alliance commitments. Since the inception of flexible response, planning for large-scale retaliatory options has emphasized the capability to strike at Soviet military targets separately, or in combi-nation with attacks on Soviet leadership installations and/or the industrial base. The intent of these attacks is to deny the Soviet Union the ability to achieve its war aims. By providing credible responses to the various potential levels of a major Soviet attack, these options fortify deterrence. In this context, our ability to withhold attacks against particular targets - including installations in a subset of cities particularly valuable to the Soviet leadership is intended both to influence the Soviet attack planners' pre-war planning, and - in the event of war - to provide to the Soviet leadership an incentive to terminate their attacks short of an all-out exchange. Secretary McNamara's 1963 description of the rationale behind these options, during testimony before the House Armed Services Committee, remains valid today: " In talking about global nuclear war, the Soviet leaders always say that they would strike at the entire complex of our military power including government and production centers, meaning our cities. If they were to do so, we would, of course, have no alternative but to retaliate in kind. But we have no way of knowing whether they would actually do so. It would certainly be in their interest as well as ours to try to limit the terrible consequences of a nuclear exchange. By building into our forces a flexible capability, we at least eliminate the prospect that we could strike back in only one way, namely, against the entire Soviet target system including their cities. Such a prospect would give the Soviet Union no incentive to withhold attacks against our cities in a first strike. We want to give them a better alternative.

There certainly have been evolutionary adjustments to U.S. nuclear planning since 1963. For example, the massive buildup of Soviet strategic nuclear forces, changes to the Soviet target base, and a better understanding of Soviet strategy and war aims led to shifts in the targeting of U.S. nuclear weapons systems. Deployment of more accurate weapon systems; improvements to the capability, survivability, and endurance of our command, control, and communications systems; and upgrades to our nuclear planning system also have facilitated the construction of more selective and limited options. All of these modifications, however, have taken place in an evolutionary manner, within the framework of our flexible response doctrine, not as a series of different strategies imposed by each administration. In returning to the original term-flexible response - our intent has been to emphasize the continuity of our approach to this element of our defense strategy. Yet after more than 25 years of continuity, several myths have developed regarding U.S. nuclear policy. The following discussion is intended to dispel these myths and clarify our nuclear policy aims.

Myth 1: U.S. Nuclear Strategy is Based on Mutual Assured Destruction.

Many critics have alleged that flexible response is simply massive retaliation by another name. In their view, the United States would respond to any Soviet nuclear attack with an immediate, massive strike against the Soviet homeland, including its cities. Some even believe that the U.S. response should be directed solely against Soviet cities and population, and that this was at one time U.S. policy. But this mutual assured destruction philosophy has never been U.S. policy. As noted, for over a generation we have looked for ways to develop multiple options as a means of enhancing deterrence, increasing flexibility, and controlling escalation. As early as 1963 Secretary McNamara emphasized the importance of multiple options in U.S. nuclear planning. He noted that "we have to build and maintain a second strike force that has sufficient flexibility to permit a choice of strategies. Secretary James Schlesinger, in his FY 1975 Report to the Congress, reaffirmed the importance of strategic force flexibility, noting that "If anything, the need for options other than suicide or surrender, and other than escalation to all-out nuclear war, is more important for us today than it was in 1960.... The Soviet Union now has the capability in its missile forces to undertake selective attacks against targets other than cities. This poses for us an obligation, if we are to ensure the credibility of our strategic deterrent, to be certain that we have a comparable capability in our strategic systems and in our targeting doctrine, and to be certain that the U.S.S.R. has no misunderstanding on this point. . . . "

In his FY 1982 Report to the Congress, Secretary Harold Brown again reaffirmed the importance of selective and limited options, observing that "Our planning must provide a continuum of options, ranging from small numbers of strategic and/or theater nuclear weapons aimed at narrowly defined targets, to employment of large portions of our nuclear forces against a broad spectrum of targets."

The capability to respond in an across the-board manner has always been one of the components of U.S. nuclear strategy planned under flexible response. Indeed, that capability to inflict unacceptable damage on the Soviets' military, leadership, and industrial infrastructure may be the key deterrent to a massive Soviet attack. Deterrence, however, may fail on less than a massive scale. The importance of this fact was noted by Secretary Weinberger when he discussed what would happen if deterrence failed: "If that were to occur we cannot predict the nature of a Soviet nuclear strike, nor assure with any certainty that what may have started out as a limited Soviet attack would remain confined at that level. Nevertheless, we must plan for flexibility in our forces and in our response options so that there is a possibility of reestablishing deterrence at the lowest possible level of violence, and avoiding further escalation."

The declining credibility of a single massive response as the sole deter-rent to less than all-out aggression was recognized even in 1961, when we still had significant nuclear superiority. In fact, that recognition played a significant part in the shift to flexible response. Indeed, the key element which has, from the outset, differentiated flexible response from massive retaliation is the provision for options apart from an all-out response.

Myth 2: U.S. Strategy is Based on "Nuclear War Fighting."

Many of those who believe mistakenly that U.S. nuclear strategy was once based on MAD have also criticized the U.S. government for "shifting" from this strategy. They contend that we have adopted a nuclear warfighting strategy. These critics seem to believe that our mere possession of nuclear weapons is sufficient to deter Soviet aggression. In their view, if deterrence ever fails, the inevitable outcome will be a spasm nuclear war immediately involving massive attacks on cities. According to this philosophy, developing plans and acquiring capabilities for more selective employment options undermines stability and deterrence, and suggests our intention to fight a "limited" and/or "protracted" nuclear war.

If a limited nuclear warfighting capability is one in which a single or small number of nuclear weapons are used in an attempt to end a major conventional war before it escalates to all-out nuclear war, then, in fact, we do possess such a capability. If a protracted nuclear warfighting capability is one in which nuclear forces and their supporting command and control structure might be available and effectively employed for more than 30 minutes following the onset of a Soviet nuclear attack, then we also possess this capa-bility. The critical question is: Do these capabilities strengthen our ability to deter? The answer is "yes." It is not our intention to fight a nuclear war of any description: "limited" or "massive," "prompt" or "protracted." It is our policy to prevent nuclear war. In doing so, we must determine what would deter the Soviet leadership from considering aggression - not what would deter us. In that regard, we have watched the steady buildup of Soviet strategic nuclear forces for over two decades, and the Soviet leadership's preparations for nuclear war, along with evidence that reflects their belief that such a war may, under certain circumstances, be fought and won. That evidence includes:

The Soviets' capability to reload many of their ICBM silos after launch of the first ICBM; a capability supported by spare ICBMs and reloading exercises.

Their continued expansion of a nationwide network of over 1,500 buried command bunkers for the Communist Party and military leadership, plus an extensive mobile command system-both supported by an extensive communications network.

Increasing Soviet deployments of mobile ICBMs-the SS-24 and SS-25-which, with their greater survivability, could be employed over an ex-tended period.

The Soviets clearly can conduct both limited and protracted nuclear attacks. We must deter them from these types of aggression. Indeed, we must make a Soviet victory, as seen through Soviet eyes and measured by Soviet standards, impossible across the broad range of scenarios the Kremlin leadership might consider. We may not agree with the assumptions upon which Soviet strategy appears to be founded, but we must design a deterrent strategy that takes these factors into account to remove any temptation for the Soviet leadership to believe they could fight and win a nuclear war. Our forces and our flexible response doctrine are designed to maximize the uncertainties that Soviet leaders would face, and confront them with an unfavorable outcome in any contingency in which they may contemplate aggression.

Myth 3: As Part of its Nuclear Strategy, the U. S. Relies on a Launch-Under-Attack Policy.

Over the past decade, as Soviet ICBM counter-silo capabilities improved, some have questioned the continued survivability of the ICBM leg of the Triad. Rather than abandon one leg of the Triad, however, successive administrations chose to modernize the ICBM force by deploying the Peace-keeper ICBM in a survivable basing mode. In 1986, we decided to deploy Peacekeeper in a highly survivable rail-based system. Predictably, many of the critics who question the continued value of the ICBM force began to assert that no truly survivable basing mode could be established. They contend, therefore, that the United States has shifted to a launch-under-attack posture, since our ICBMs would be destroyed unless launched prior to the impact of the incoming Soviet attack.

As noted, successive administrations have devoted considerable effort and resources to increasing the flexibility and the number of choices available to the president should deterrence fail and the use of nuclear weapons become necessary. Asserting that the United States maintains a launch-under-attack policy ignores these efforts, and the deterrent provided by the Triad. We have not spent billions of dollars to modernize and increase the capabilities of the bomber and sea-based legs of the Triad only to leave the president with a single effective option with which to respond to a massive Soviet attack. We do not, however, intend to reduce the uncertainties facing Soviet attack planners - or the Soviet leadership. In order to increase the uncertainties in the minds of Soviet planners, it is not our policy to explain in detail how we would respond to a Soviet missile attack. However, the United States does not rely on its capability for launch on-warning or launch-under-attack to ensure the credibility of its deterrent. At the same time, our ability to carry out such options complicates Soviet assessments of war outcomes and enhances deterrence.[7]